گزارش كمیسیون انرژی از بررسی خاموشی‌ها در تابستان 1404

سیداسماعیل حسینی در نشست علنی امروز (سه‌شنبه، 11 شهریور ماه) مجلس شورای اسلامی گزارش كمیسیون انرژی در خصوص «بررسی خاموشی‌های گسترده در تابستان 1404» در اجرای تبصره یك ماده 107 قانون آیین‌نامه داخلی مجلس را قرائت كرد.

متن این گزارش فوق به شرح زیر است:

بخش اول: مقدمه

تأمین پایدار آب و برق به‌عنوان زیربنای حیاتی توسعه، نقشی بنیادین در ارتقای رفاه عمومی، استمرار فعالیت‌های اقتصادی و تضمین امنیت سرمایه‌گذاری در كشور دارد. در چهار دهه پس از پیروزی انقلاب اسلامی، گسترش كمّی و كیفی شبكه‌های انتقال و توزیع آب و برق، توسعه نیروگاه‌ها و سد‌ها و افزایش سطح دسترسی شهر‌ها و روستا‌ها به این خدمات، از جمله دستاورد‌های مهم نظام جمهوری اسلامی به شمار می‌رود.

با این حال، طی سال‌های اخیر، شكاف فزاینده میان ظرفیت تولید و روند رو به رشد مصرف انرژی منجر به بروز ناترازی جدی در این بخش شده است. پیامد مستقیم این ناترازی، بروز خاموشی‌ها و قطعی‌های گسترده برق در بخش‌های خانگی، تجاری، كشاورزی و به‌ویژه صنعتی، و نیز ایجاد تنش آبی در بیش از 300 شهر كشور بوده است؛ رخدادی كه علاوه بر ایجاد نارضایتی اجتماعی، تهدیدی جدی برای استمرار فعالیت بنگاه‌های اقتصادی و امنیت سرمایه‌گذاری به حساب می‌آید.

این وضعیت، ضرورت طرح پرسش‌های اساسی و انتقادی نسبت به مدیریت كلان وزارت نیرو و دستگاه‌های تابعه در حوزه‌های آب و انرژی را دوچندان ساخته است. از همین رو، كمیسیون انرژی مجلس شورای اسلامی در چارچوب وظایف نظارتی خود و مستند به مواد 45 و 234 آیین‌نامه داخلی مجلس، با برگزاری جلسات متعدد و مشترك با مقامات وزارت نیرو، شركت توانیر، شركت مدیریت منابع آب ایران، دیوان محاسبات كشور، مركز پژوهش‌های مجلس و جمعی از كارشناسان مستقل، به واكاوی ابعاد مسئله، بررسی علل ساختاری و مدیریتی و ارزیابی پیامد‌های اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی آن پرداخته است.

گزارش حاضر، ماحصل این جلسات كارشناسی و تلاش‌ها برای آسیب‌شناسی جامع و ارائه راهكار‌های اصلاحی در جهت رفع ناترازی‌های موجود و بازگرداندن ثبات به نظام تأمین آب و انرژی كشور است.

بخش دوم: وضعیت موجود و برآورد ناترازی برق در تابستان 1404

براساس گزارش رسمی وزارت نیرو، میزان ناترازی توان برق در تابستان 1403 معادل 17٬557 مگاوات اعلام شد. در سال‌های 1401 و 1402، سیاست‌های مدیریت بار و مصرف عمدتاً با اعمال محدودیت و خاموشی در بخش صنعت دنبال گردید؛ اما از سال 1403 به دلیل تشدید ناترازی، خاموشی‌ها به بخش خانگی نیز تسری یافت.

برخلاف سنوات گذشته كه خاموشی‌ها معمولاً از خردادماه آغاز می‌شد، در سال جاری (1404) قطعی‌های برق از اواسط اردیبهشت‌ماه بروز كرد. دلایل این امر را می‌توان در چند محور اصلی برشمرد:

• افزایش میانگین دمای كشور در اردیبهشت‌ماه و رشد زودهنگام تقاضا؛

• كاهش تولید نیروگاه‌های برق‌آبی ناشی از افت بارش‌ها و پرشدگی پایین مخازن سدها؛

• به‌تعویق افتادن عملیات تعمیرات اساسی نیروگاه‌های بزرگ به دلیل محدودیت‌های تأمین سوخت در زمستان گذشته.

بر اساس اعلام وزارت نیرو، حداكثر تقاضای همزمان برق در تابستان سال جاری حدود 77500 مگاوات و حداكثر توان تولید همزمان در روز معادل 62500 مگاوات بوده است. بر این مبنا، ناترازی برق در تابستان جاری معادل 15000 مگاوات گزارش شده است. مطابق برآورد كارشناسی مركز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، حداكثر تقاضای همزمان شبكه برق در تابستان 1404 بین 82٬000 تا 85٬000 مگاوات پیش‌بینی شده است. این در حالی است كه حداكثر توان تولید همزمان در اوج مصرف تنها بین 58٬400 تا 64٬500 مگاوات برآورد می‌شود. فاصله معنادار این دو رقم، بیانگر ناترازی شدید در شبكه برق كشور است. در همین رابطه، ضروری است وزارت نیرو در خصوص مبنای محاسبات مربوط به برآورد تقاضا و میزان ناترازی شفاف‌سازی كند.

بر اساس سه سناریوی تدوین‌شده توسط مركز پژوهش‌ها، ناترازی برق در تابستان 1404 به شرح زیر تخمین زده می‌شود:

• سناریوی خوش‌بینانه: حدود 17٬600 مگاوات

• سناریوی واقع‌بینانه: حدود 22٬500 مگاوات

• سناریوی بدبینانه: حدود 26٬900 مگاوات

این ارقام نشان می‌دهد كه شكاف تولید و مصرف در سال جاری نسبت به سال گذشته نه تنها جبران نشده بلكه تشدید نیز گردیده است. با این حال، باید توجه داشت كه برخی متغیر‌ها می‌توانند به‌صورت مقطعی موجب تعدیل برآورد‌ها شوند؛ از جمله:

• كاهش تقاضا در اثر تعطیلی‌های ناشی از جنگ تحمیلی 12 روزه،

• بهره‌برداری از تعدادی نیروگاه خورشیدی جدید در چهارماهه نخست سال،

• شرایط جوی نسبتاً معتدل‌تر تابستان 1404 نسبت به سال گذشته.

با وجود این، حتی در صورت لحاظ این عوامل، ناترازی برق كشور همچنان در سطحی قابل‌توجه پابرجا خواهد بود و نیازمند برنامه‌ریزی جامع و فوری است.

بخش سوم: وضعیت نیروگاه‌ها، زیرساخت‌های شبكه و چالش‌های موجود

ظرفیت نامی نیروگاه‌های كشور در پایان سال 1403 حدود 94٬579 مگاوات بوده است؛ با این حال، ظرفیت عملی شبكه تولید تنها 81٬085 مگاوات برآورد شده است. این اختلاف معنادار، كه بیش از 13٬500 مگاوات است، عمدتاً ناشی از فرسودگی تجهیزات، راندمان پایین نیروگاه‌ها و در برخی موارد كمبود سوخت به‌ویژه در فصول سرد سال می‌باشد.

از سوی دیگر، طی سال‌های 1396 تا 1404 بیش از 97 درصد مساحت كشور درگیر خشكسالی بوده است. كاهش بارندگی در سال آبی منتهی به فروردین 1404 در مقایسه با مدت مشابه سال قبل 29 درصد و نسبت به میانگین بلندمدت 40 درصد گزارش شده است. همین امر موجب كاهش 77 درصدی تولید نیروگاه‌های برق‌آبی نسبت به شرایط نرمال گردیده و نقش این نیروگاه‌ها را در پایداری شبكه به‌شدت محدود ساخته است.

در حوزه انتقال و توزیع نیز وضعیت مشابهی حاكم است. ظرفیت شبكه انتقال كشور حدود 62٬250 مگاوات برآورد شده، در حالی كه بار همزمان تابستان به 80٬064 مگاوات رسیده است. این شكاف 17٬814 مگاواتی بیانگر یك بحران زیرساختی جدی است. ضعف در تكمیل خطوط و پست‌های انتقال، مانع انتقال انرژی مازاد در نیمه جنوبی كشور برای جبران كمبود در نیمه شمالی شده است. به‌طور مشخص، تنها 45 درصد از خطوط انتقال مصوب و 36 درصد از پست‌های فوق‌توزیع به بهره‌برداری رسیده‌اند.

افزون بر این، فرسودگی شبكه، تلفات بالا و گلوگاه‌های منطقه‌ای (به‌ویژه در استان‌های خوزستان، البرز و فارس) از عوامل اصلی قطعی‌های موضعی هستند. تلفات در شبكه انتقال حدود 12 درصد و در شبكه توزیع حدود 15 درصد گزارش شده كه به‌مراتب بالاتر از استاندارد‌های جهانی است. همچنین، حاشیه رزرو عملی شبكه طی سال‌های اخیر به‌شدت كاهش یافته و در تابستان 1404 به كمتر از 2 درصد رسیده است؛ به این معنا كه از مدار خارج شدن تنها یك نیروگاه بزرگ می‌تواند منجر به خاموشی‌های سراسری شود.

این كاستی‌ها سبب شده وزارت نیرو به جای تمركز بر افزایش ظرفیت پایدار تولید و تقویت زیرساخت انتقال، برای جبران ناترازی عمدتاً به مدیریت بار اجباری متكی باشد. پیامد این سیاست، اعمال خاموشی در صنایع بزرگ، مراكز درمانی و حتی واحد‌های آموزشی بوده است كه آثار اجتماعی و اقتصادی گسترده‌ای برجای گذاشته است.

از منظر حكمرانی بخش برق نیز چالش‌های ساختاری همچنان پابرجاست. بسیاری از شركت‌های توزیع برق به دلیل ضعف مالی و مدیریتی قادر به نوسازی شبكه نیستند. علاوه بر این، روند خصوصی‌سازی ناقص و انتقال مالكیت نیروگاه‌ها و شركت‌ها به نهاد‌های شبه‌دولتی، بدون ایجاد نهاد مستقل تنظیم‌گر، منجر به كاهش بهره‌وری، افزایش بدهی‌ها و تشدید مشكلات مالی در صنعت برق كشور شده است.

بخش چهارم: آثار اقتصادی و اجتماعی ناترازی برق در كشور

ناترازی مزمن برق و سیاست‌های مدیریت بحران مبتنی بر خاموشی گسترده و مدیریت بار اجباری، آثار اقتصادی و اجتماعی عمیقی بر كشور بر جای گذاشته است.

1. آثار اقتصادی

• اختلال در زنجیره تأمین مواد اولیه و كالا‌های واسطه‌ای: خاموشی‌های مكرر، صنایع پایه نظیر فولاد، سیمان و پتروشیمی را دچار توقف تولید كرده و ظرفیت عملی این صنایع را به‌طور جدی كاهش داده است. برآورد‌ها نشان می‌دهد كه تنها در سال گذشته، این صنایع متحمل خسارت‌های چند ده هزار میلیارد تومانی شده‌اند.

• كاهش تولید و صادرات: كاهش تولید داخلی، علاوه بر ایجاد كمبود در بازار‌های داخلی، تعهدات صادراتی ایران در بخش‌های كلیدی را نیز با مخاطره مواجه ساخته است؛ این امر مستقیماً به كاهش ارزآوری كشور منجر می‌شود.

• افزایش نرخ بیكاری: ركود ناشی از خاموشی‌ها به تعطیلی واحد‌های تولیدی و كاهش ظرفیت اشتغال انجامیده و نرخ بیكاری را در استان‌های صنعتی و مرزی افزایش داده است.

• هزینه‌های مازاد و آثار زیست‌محیطی: استفاده اضطراری از دیزل‌ژنراتور‌ها و موتور‌های برق برای جبران كمبود، علاوه بر افزایش هزینه‌های تولید، موجب كاهش بهره‌وری، انتشار آلاینده‌های شدید و تخریب محیط‌زیست شده است.

• تهدید رشد اقتصادی كلان: تداوم این وضعیت، شاخص‌های كلان اقتصادی كشور از جمله نرخ رشد اقتصادی، سرمایه‌گذاری صنعتی و ثبات بازار كار را مختل كرده و تحقق اهداف برنامه هفتم پیشرفت را با چالش اساسی روبه‌رو ساخته است.

2. آثار اجتماعی و خدمات عمومی

• بخش درمان و سلامت: بیمارستان‌ها و مراكز درمانی در زمان خاموشی با تهدید خاموشی دستگاه‌های حیاتی نظیر دیالیز، سیستم‌های تهویه و اتاق‌های عمل مواجه شدند؛ وضعیتی كه مستقیماً جان بیماران را به خطر انداخته است.

• بخش آموزش: مدارس و دانشگاه‌ها بار‌ها تعطیل یا نیمه‌تعطیل شدند كه این امر موجب اختلال در نظام آموزشی، افت كیفیت یادگیری و افزایش نارضایتی خانواده‌ها گردید.

• امنیت اجتماعی: استمرار قطعی‌ها و تأثیر آن بر معیشت و خدمات عمومی، موجب شكل‌گیری نارضایتی اجتماعی گسترده و تضعیف اعتماد عمومی به مدیریت بخش انرژی شده است. این امر، آثار مستقیمی بر امنیت عمومی كشور بر جای گذاشته و لزوم اصلاح فوری سیاست‌های موجود را برجسته می‌سازد.

بخش پنجم: ارزیابی عملكرد وزارت نیرو در مقابله با ناترازی برق

1. ریشه‌های ناكارآمدی

وضعیت فعلی صنعت برق كشور، بیش از آنكه محصول عوامل مقطعی باشد، نتیجه انباشت چالش‌های ساختاری و ضعف حكمرانی در طول سالیان گذشته است. عدم بهینه‌سازی در زنجیره تأمین برق، وابستگی سنگین به نیروگاه‌های حرارتی و فقدان تنوع در سبد تولید برق (تجدیدپذیر، هسته‌ای و …)، بخش عمده‌ای از ریسك‌های موجود را ایجاد كرده است.

2. عدم تحقق تكالیف قانونی

بررسی عملكرد وزارت نیرو نشان می‌دهد بسیاری از احكام قانونی مندرج در قوانین برنامه‌های توسعه، بودجه‌های سنواتی و قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق یا اجرا نشده و یا ناقص اجرا شده‌اند:

• در دو سال اخیر، كمتر از 40 درصد تكلیف قانونی افزایش سالانه ظرفیت نیروگاهی محقق شده است.

• تنها 45 درصد از خطوط انتقال مصوب اجرا گردیده و از ظرفیت مصوب پست‌های فوق‌توزیع نیز صرفاً 36 درصد عملیاتی شده است. این كاستی‌ها مانع بهره‌برداری كامل از ظرفیت تولیدی نیروگاه‌ها گردیده است.

3. ضعف در توسعه تجدیدپذیر‌ها و هوشمندسازی

• وعده‌های وزارت نیرو برای افزایش ظرفیت انرژی‌های تجدیدپذیر در یك‌سال گذشته به‌طور ناقص اجرا شده است.

• طرح‌های هوشمندسازی صنعت برق با وجود پیش‌بینی اعتبار در قوانین بودجه سنواتی، به‌صورت ناقص و همراه با تحمیل هزینه‌های اضافی به مشتركان پیش رفته است.

4. سیاست‌های مدیریت تقاضا و خسارات وارده

• سیاست‌های مدیریت تقاضا عمدتاً اجباری بوده است و به كاهش تولید صنایع، آسیب به كسب‌وكار‌ها و حتی خسارت به تجهیزات خانگی منجر شده است.

• علی‌رغم تصریح قانون به جبران خسارات ناشی از عدم تأمین برق با ولتاژ و فركانس استاندارد، وزارت نیرو به تعهدات خود در این زمینه عمل نكرده است.

5. ضعف در اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی

بی‌توجهی به اجرای صحیح و متناسب سیاست‌های كلی اصل 44 قانون اساسی در واگذاری تصدی‌گری‌ها به بخش خصوصی متخصص و كارآمد، موجب شد خصوصی‌سازی صنعت برق عملاً به انتقال مالكیت به شركت‌های شبه‌دولتی محدود گردد. نتیجه این روند، كاهش كارایی، افزایش بدهی‌ها و فرسودگی گسترده زیرساخت‌ها بوده است؛ به‌گونه‌ای كه برخی واحد‌های نیروگاهی نیمه‌فعال یا تعطیل شده‌اند.

مجموعه شواهد فوق نشان می‌دهد كه عملكرد وزارت نیرو در مقابله با ناترازی برق، به‌دلیل عدم اجرای كامل قوانین مصوب، مدیریت غیركارآمد منابع و فقدان حكمرانی شفاف، نتوانسته پاسخگوی نیاز‌های واقعی كشور باشد. تداوم این روند، تحقق اهداف كلان برنامه هفتم پیشرفت در بخش انرژی را به‌شدت تهدید می‌كند.

بخش ششم: جمع‌بندی و توصیه‌های سیاستی

بحران‌های جاری در حوزه آب و برق، به‌عنوان دو ركن اساسی توسعه، امروز به تهدیدی جدی برای اقتصاد ملی، امنیت اجتماعی و اعتماد عمومی بدل شده است. اتكای صرف به سیاست‌های مدیریت بار اجباری و عدم اطمینان در تأمین پایدار انرژی، مسیر توسعه پایدار كشور را با چالش‌های بنیادین مواجه ساخته است.

كمیسیون انرژی مجلس شورای اسلامی، با اذعان به وضعیت نامطلوب تأمین انرژی و با توجه به گستردگی آثار اقتصادی و اجتماعی خاموشی‌ها، انتظار دارد وزارت نیرو پاسخ‌های مستند و قانع‌كننده به نمایندگان ملت ارائه كرده و در كوتاه‌ترین زمان ممكن نسبت به اصلاح سیاست‌ها، تكمیل پروژه‌های حیاتی و ارائه برنامه‌ریزی واقع‌بینانه، عملیاتی و آینده‌نگر برای صنعت آب و برق كشور اقدام كند.

از نگاه این كمیسیون، مقابله با ناترازی برق و آب نیازمند اقدامات فوری و هم‌زمان با اجرای تكالیف قانونی به‌ویژه در چارچوب قانون برنامه هفتم پیشرفت و قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق است. همچنین، جبران خسارات سنگینی كه در نتیجه اعمال خاموشی‌ها به مردم، صنایع و بخش تولیدی كشور وارد شده، باید در اولویت سیاست‌های وزارت نیرو قرار گیرد تا اقتصاد ملی با كمترین آسیب مواجه گردد.

توصیه‌های كلیدی كمیسیون انرژی

1. اصلاح اقتصاد صنعت برق و تعرفه‌گذاری و تشویق به صرفه‌جویی (مواد 3، 6 و 7 قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق)

2. انتقال هدفمند یارانه‌ها به انتهای زنجیره تأمین برق (ماده 10 قانون مانع‌زدایی)

3. بهینه‌سازی مصرف انرژی، تشكیل سریع سازمان بهینه‌سازی و تقویت بازار بهینه‌سازی مصرف (مواد 1، 5، 10، 11 قانون مانع‌زدایی و ماده 46 برنامه هفتم)

4. تسریع در تكمیل واحد‌های بخار نیروگاه‌های گازی با استفاده از سازوكار ماده 12 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر

5. تنوع‌بخشی به سبد تولید برق از طریق توسعه تجدیدپذیرها، نیروگاه‌های زغال‌سنگ‌سوز جدید و نیروگاه‌های هسته‌ای (ماده 42 برنامه هفتم)

6. حمایت از توسعه نیروگاه‌های خودتأمین (ماده 16 قانون جهش تولید دانش‌بنیان و ماده 4 قانون مانع‌زدایی)

7. تسریع در اجرای طرح‌های هوشمندسازی شبكه برق (ماده 18 قانون مانع‌زدایی)

8. كاهش تصدی‌گری دولت و توسعه بازار‌های رقابتی نظیر بورس انرژی و قرارداد‌های دوجانبه (بند «ب» ماده 43 برنامه هفتم)

9. بازنگری در راهبرد توسعه صنایع انرژی‌بر با رویكرد توازن بین ظرفیت تأمین انرژی و سیاست صنعتی (بند «ت» ماده 48 برنامه هفتم)

حل بحران ناترازی آب و برق صرفاً با رویكرد مقطعی و مدیریتی ممكن نیست. این بحران نیازمند تحول ساختاری در حكمرانی بخش انرژی، پایبندی كامل به تكالیف قانونی و جبران خسارات وارده به مردم و تولیدكنندگان است. كمیسیون انرژی مجلس در چارچوب وظایف نظارتی خود، پیگیری تحقق این الزامات را در دستور كار داشته و در صورت استمرار وضعیت كنونی، از ابزار‌های قانونی نظیر سؤال، تحقیق و تفحص و استیضاح استفاده خواهد كرد.